Priče iz regiona: ,,Ni tamo ni ovamo” – Delikatni odnosi Kosova sa Evropskom unijom

Piše: Butrint Beriša

Izvor: pexels.com

Unutrašnji politički događaji u Evropskoj uniji doveli su do njene nesposobnosti da vodi doslednu i kohezivnu politiku prema Kosovu, kao što se to pokazalo u slučaju liberalizacije viza. Momentalno, Kosovo je jedina zemlja u regionu koja tek treba da dostavi zahtev o članstvu.

Kosovo zaostaje u procesu integracije u Evropsku uniju, u poređenju sa ostalim zemljama Zapadnog Balkana. Generalno, kosovski izazovi u pogledu njegove EU perspektive mogu da se svrstaju u tri glavna područja: domaći, koji uključuju izazove što se odnose na uspostavljanje jake ekonomije koja pruža posao mladim ljudima i koja je u stanju da se takmiči na tržištu Unije; spoljni, naime odnosi sa Srbijom i nepriznavanje Kosova od strane pet država članica EU (Kipar, Grčka, Rumunija, Slovačka i Španija); i treće, unutrašnji politički događaji u EU koji su doveli do njene nesposobnosti da vodi doslednu i kohezivnu politiku prema Kosovu, kao što se to pokazalo u slučaju liberalizacije viza. Momentalno, Kosovo je jedina zemlja u regionu koja tek treba da dostavi zahtev o članstvu i koja se smatra potencijalnim kandidatom za članstvo od strane EU.

Sa druge strane, EU ima prilično ograničen pristup Kosovu zbog pet država članica EU koje još ne priznaju Kosovo. Deklaracija o nezavisnosti Kosova iz 2008. godine stvorila je novu situaciju za EU koja je prisiljena otkriti inovativan i delikatan pristup odnosima sa Kosovom kako bi se uvažili stavovi većine njenih članica i stavovi pet zemalja koje ne priznaju Kosovo. Generalno, ovo je bio jedan od ključnih faktora koji je do sada imao uticaja na odnose između  Kosova i EU, kao i na perspektivu Kosova prema EU.

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SAA) kao ključni događaj

Godine 2016. Kosovo je ušlo u ugovorne odnose sa EU potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Ovaj se Sporazum razlikuje od ostalih takvih Sporazuma potpisanih sa drugim zemljama, jer je to samo sporazum sa EU – nešto što je postalo moguće stupanjem na snagu Lisabonskog sporazuma. Sporazum takođe predviđa sledeće: u slučaju neusaglašenosti ovih obaveza od strane Kosova, EU može da preduzme odgovarajuće mere, uključujući i suspenziju ovog Sporazuma ili njegovih delova. To ukazuje na asimetriju između strana potpisnica ovog dokumenta. U svakom slučaju, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju važno je postignuće u odnosima Kosova sa EU, jer je to prvi sporazum koji su lideri institucija proslavili kao ključni događaj i, što je još važnije, dočekali su ga kao „potvrdu za EU perspektivu Kosova“.

U cilju usmeravanja sprovođenja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Kosovo i EU postigli su sporazum o Evropskoj agendi reformi (ERA) 2016. godine. Ovaj dokument zasnovan je na ključnim prioritetima koje će sprovoditi kosovske institucije, a koji su bili podeljeni u tri stuba: zapošljavanje i obrazovanje; dobro upravljanje i vladavina zakona; te konkurentnost i investiciona klima. Realizacija ERA sporazuma prvobitno je trebalo da bude završena do kraja 2017. godine, ali ovaj datum je odgođen zbog spore implementacije od strane kosovskih institucija. Treba napomenuti da je u maju 2017. godine Skupština Kosova izglasala nepoverenje Vladi, što je takođe uticalo na proces implementacije.

Krajem 2020. godine dogovoreno je da se dokument ERA II sprovodi u periodu od dve godine (2020. – 2022.) sa sledećim stubovima: dobro upravljanje i vladavina prava; konkurentnost, investicije i održivi razvoj; zapošljavanje, obrazovanje i zdravstvo. Ključna razlika između ovog i prethodnog dokumenta je u tome što ERA II nije oblikovana kao politički dijalog na visokom nivou u ključnim prioritetima između Kosova i EU.

Zajedno, ova dokumenta omogućila su Kosovu da sprovede institucionalne reforme i uskladi delove svog zakonodavstva sa zakonom Evropske unije, i pored toga što je ovaj proces bio teško ometen i usporen političkom nestabilnošću, nedostatkom konsenzusa i čestim izborima (februara 2021. građani na Kosovu izaći će na izbore po treći put od 2017. godine.). Uprkos svemu ovome, EU je uspela da postane ključna sila u transformaciji Kosova, ne samo zbog svoje uslovljenosti u procesu pristupanja, već i zato što je EU i dalje najveći finansijski donator.

Ovaj tekst je objavljen u okviru inicijative „Priče iz regiona” koju sprovode Res Publica i IKS, u saradnji sa PCNEN i partnerima iz Albanije (IDM), Hrvatske (Lupiga), Kosova (Sbunker), Srbije (Ne Davimo Beograd), Bosne i Hercegovine (Analiziraj.ba), Bugarske (Sega.bg), Grčke (Macropolis) i Slovenije (Had).

Politički dijalog i olakšavanje dijaloga između Kosova i Srbije od strane EU

Sa druge strane, zasenjena su neka druga područja saradnje, poput političkog dijaloga. U praksi gotovo da ni nema komunikacije između EU i kosovskog Ministarstva unutrašnjih poslova i dijaspore (MFAD). To je zbog političkih izazova za EU koje bi takva komunikacija prouzrokovala, sa obzirom na položaj pet zemalja koje ne priznaju nezavisnost Kosova i Član 2 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji ukazuje da uslovi Sporazuma ne podrazumevaju priznavanje nezavisnosti Kosova od strane EU ili od strane pojedinih država članica (za one zemlje koje ne priznaju nezavisnost).

Pored toga, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju jedina je platforma za razvoj političkog dijaloga između Kosova i EU. Prema članu 11.2 Ugovora, EU i Kosovo se slažu da sarađuju u spoljnoj i bezbednosnoj politici, što bi čak trebalo da omogući Evropskoj uniji da potpomogne „učešće Kosova u međunarodnoj demokratskoj zajednici, ako to dozvoljavaju objektivne okolnosti“. Međutim, ova odredba do sada nije korišćena, ponajviše zato što nije bilo inicijative od strane EU.

Poslednjih godina u komunikaciji između EU i Kosova značajno je dominirao dijalog između Prištine (Kosovo) i Beograda (Srbija), koji EU olakšava. Ovaj proces nastavljen je 2020. godine i do sada je održano nekoliko sastanaka uz posredovanje specijalnog predstavnika Evropske unije za ovo pitanje, Miroslava Lajčaka. Strategija proširenja EU koju je Europska komisija usvojila 2018. godine takođe predviđa pravno obavezujući sporazum između Kosova i Srbije te pristupanje dve zemlje EU.

Unatoč svemu tome, dijalog, započet 2011. godine, do sada se pokazao kao da nije puki diplomatski pokušaj Unije. Jedan od ključnih izazova ovde je oštra razlika u očekivanjima za rezultate tog dijaloga između Kosova i Srbije. I pored toga što je krajnji cilj Kosova uzajamno priznavanje, ovo gledište ne dele institucije u Srbiji. Pored toga, pokušali su da prate tanku crtu primenjujući konstruktivnu dvosmislenost u tekstovima sporazuma, uključujući ovde i ključna dokumenta koja se odnosi na kosovske opštine sa srpskom većinom, a potpisani su 2013. i 2015. godine.

Štaviše, uprkos činjenici da je postignut napredak, sveukupna primena sporazuma postignutih u okviru dijaloga u periodu od 2011. godine do sada nije zadovoljavajuća, jer je 20% sporazuma većim delom ili delimično sprovedeno, a dodatnih 20% uopšte nije sprovedeno. Godine 2018., nakon što nije postignut značajan napredak i postoje navodne rasprave o razmeni teritorija, dijalog pod pokroviteljstvom EU praktično se našao u ćorsokaku i svi sastanci su bili otkazani, što je zadalo veliki udarac procesu. Imajući ovo na umu, i pored toga što je dijalog postao važna tema u komunikaciji EU i Kosova, takođe se mora naglasiti da je zbog svoje složenosti ovaj proces doveo do ozbiljnih izazova za EU i visokog predstavnika Unije za spoljnu i bezbednosnu politiku.

Politika proširenja EU u previranju

Generalno, treba reći da od 2016. godine, kada je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupio na snagu, nisu preduzeti značajni koraci u vezi sa evropskim integracijama Kosova. Kosovo je jedina država Zapadnog Balkana koja nema liberalizaciju viznog režima sa EU, pa građani Kosova ostaju izolovani. I pored toga što je Evropska komisija preporučila liberalizaciju viznog režima 2016. i 2018. godine i potvrdila da su ispunjena sva merila iz mape puta, Evropski savet još uvek nije doneo dugo očekivanu pozitivnu odluku. Neke države članice EU usprotivile su se tom potezu jer Kosovo nije postiglo dovoljan napredak u vladavini prava i borbi protiv korupcije. Suprotno tome, nedavno istraživanje pokazalo je da oko 64% građana veruje da su ključni razlozi za to predrasude i diskriminacija država članica EU.

Na Kosovu je postojala velika nada da će se taj proces nastaviti tokom nemačkog predsedavanja Savetom, koje je nedavno završeno, ali uzalud – odluka je ponovo odložena. Za mnoge na Kosovu odlaganje odluke o viznoj liberalizaciji znak je nedostatka mehanizama na nivou EU za prevazilaženje blokada koje su nametnule neke države članice, pa u tom smislu nedostatak napretka prvenstveno proizlazi iz ograničenih kapaciteta EU da sprovede kohezivnu politika proširenja u regionu. Da bi prevazišla ove prepreke koje proizlaze iz položaja pojedinih država članica, EU mora pokazati robustan pristup u svojoj politici proširenja koji bi sprečio politizaciju tehničkih aspekata.

Poznato je da zemlje u regionu, uključujući i Kosovo, moraju da sprovedu velike institucionalne i pravne reforme u širokom spektru područja. Ove reforme su neophodne za izgradnju stabilnih demokratskih struktura i jačanje učinka institucija, koje bi trebalo da omoguće poboljšanje životnog standarda građana i pridruživanje EU.

Međutim, u širem obimu stvari, neusvajanje odluke o liberalizaciji viznog režima za Kosovo ima slične karakteristike francuskom non-pejper dokumentu o politici proširenja u 2019 godini, odlaganje pristupnih pregovora sa RS Makedonijom nakon potpisivanja Prespanskog sporazuma i nedavnog veta od strane Bugarske. Mnogi su uvereni da je ovaj razvoj događaja signal da se politika proširenja kreće brzim tempom i da će, ako se dopusti donošenje odluka o ovoj politici u interesu pojedinih država članica, pristupanje Zapadnog Balkana EU ostati daleka perspektiva.

Sve u svemu, stav građana Kosova prema EU i dalje je veoma pozitivan. Nedavna anketa pokazuje da 35% građana veruje da će EU postati članica Kosova do 2025. godine (pomalo nerealno), dok je 9% odgovorilo da Kosovo nikada neće postati članica EU. Možemo da se zapitamo kako će se ove brojke promeniti ukoliko građani Kosova nastave da svedoče neuspehu donošenja odluke o liberalizaciji viznog režima i ukoliko u narednim godinama ne bude napretka u pristupanju EU, a pre svega kakve bi posledice od toga mogla imati EU kao reformska snaga za kosovske institucije. Iz šire perspektive, takođe se može videti da bi letargični pristup proširenju sa zemljama Zapadnog Balkana imao negativne implikacije na kredibilitet EU i njenu geopolitičku ulogu sveobuhvatno u regionu.